养老金入市须在法治建设基础上谨慎进行
养老金入市最大的风险来源还是我国资本市场自身,很多上市公司信息不公开不透明,或者披露一些错误的信息,这对养老金入市来说,在某种程度上是个陷阱养老基金入市需要完善法治建设,立法、司法机关可以对挪用养老基金的责任人实施最高量刑原则
自去年年底以来,证监会、全国社保基金理事会有关负责人持续呼吁养老金入市,至今,关于养老金入市的猜测和争议不断。
养老金,作为一笔数额巨大的“保命钱”,毫无疑问,其一举一动都牵动着无数人的心。业内专家向《法制日报》记者分析,养老金入市不是不可行,但前提是要在合理的制度设计和完备的法治框架下进行。
老龄化社会“我国已没有退路”
目前,国内养老金累计结余1.92万亿元,养老基金投资渠道仅有“存银行”和“买国债”两项,保值压力巨大。
中国政法大学法和经济学研究中心副教授胡继晔向记者分析,对于养老金的监管,不能仅仅是“不被挪用”就可以了,保值增值同样是监管的“题中应有之义”。
“传统观念中,很多人认为养老金放在财政账户才是最安全的。通常来说,银行出于自身利益考虑,总是极力游说客户将钱存为活期,而主管部门本着‘不求有功但求无过’的原则,只要钱还在那里没有被挪用就可以了,虽然活期的收益低,但主管部门甚至连存定期的动力都没有。”胡继晔说。
“养老金的规模现在是以万亿计,这样一大笔钱,定活期之间的利息差每年就可达数百亿。表面上看钱还在那里,还是那么多,但从资金的时间价值角度分析,随着时间的推移会造成越来越大的损失。”胡继晔说,“如果财政专户的管理者仅仅只是将社保基金存了活期,那参保人自己去银行存活期不是更直接?”
与养老金面临的增值保值压力相对应的,是我国老龄人口数量的迅速增长,未来实际养老压力巨大。
根据民政部和全国老龄工作委员会办公室等部门的统计数据,10年中我国老年人口增长5000万,现正以年均近1000万人的增幅“跑步前进”,预计到2020年,我国老年人口将达到2.48亿,老龄化水平将达到17%。到2050年进入重度老龄化阶段,届时我国老年人口将达到4.37亿,约占总人口30%以上。也就是说,三四个人中就有1位老人,且高龄化、空巢化现象日益严重。
“我国已没有退路。严重的人口结构和老年赡养负担,中国必须学会通过市场投资获得养老金增值收益。若只靠公共部门带头吃纳税人和财政收入,以此来解决养老金问题,是没有出路的。”清华大学公共管理学院教授杨燕绥说。
养老金入市会否加大挪用风险
去年以来,中国证监会主席郭树清、全国社保基金会理事会会长戴相龙在不同场合公开表示将积极推动养老金投资股市:
郭树清表示,2012年及今后一个时期,将鼓励社保基金、企业年金、保险公司等机构投资者增加对资本市场的投资比重,积极推动全国养老保险基金、住房公积金等资金入市。
戴相龙表示,“十二五”规划已提出“积极稳妥推进养老基金投资运营”。为了落实这项措施,有关部门酝酿将省市区管理的一部分基本养老保险基金集中起来,按一定比例投资到各类金融资产。
但“跌跌不休”的A股令国内各界担忧。养老金入市是否有利于其保值增值?
对此,戴相龙曾解释称,养老金入市不是被动托市救市。他认为养老金入市确实能够提振股市信心,养老金投资股市,应坚持长期投资、价值投资、责任投资,客观上有利于股市稳定。
“养老金入市并不是全部入市,而是一部分入市,以便于养老金形成良好的投资组合。”杨燕绥说,“目前来看养老金入市最大的风险来源还是我国资本市场自身,很多上市公司信息不公开不透明,或者披露一些错误的信息,这对养老金入市来说,在某种程度上是个陷阱。管理养老基金应该是地道的资产管理,与融资圈钱、投机冒险是格格不入的。”
胡继晔认为,从具体操作上来看,养老金入市最大的困难就在于投资主体的问题。“如果以中央级别的主管部门为投资主体,那么在投资领域会显得缺乏专业性；如果以地方政府为主体,同样面临这个问题,此外,还会加大养老金被挪用的风险。”
不久前,有媒体公开报道,国务院有关部门正在酝酿成立一家基本养老保险投资管理机构,负责具体的养老金投资运营工作。消息人士透露,目前有关部门已提交设立一家养老金投资管理机构的材料,相关部门正紧锣密鼓研究可行性方案。
对此,胡继晔表示赞同。他认为,我国养老金管理可以考虑借鉴英国经验,几家部门联手成立一个投资机构,从理论上来说,应该独立于人社部,但是受银监会、证监会等监管部门的监管,以居民“委托理财”的方式对养老金进行管理。
杨燕绥也建议,一旦养老基金入市,社会需要专业的养老金管理公司,拥有具有养老文化修养和热衷养老事业的股东和董事会,将养老投资视为长期收益和稳定事业。这些公司需要拥有专业的工作团队,广覆盖的信息系统和实名制的个人账户,可以为个人终生记录和管理养老金,包括缴费记录、投资收益、支付记录,甚至代理客户团购老年服务,由此促进养老服务产业化和规范化。
完善法治建设保障养老金安全
《法制日报》记者在采访中了解到,对于养老金入市的观点,坊间反映强烈,甚至用“羊入虎口”来形容。
“现在中国股市‘熊霸全球’,真不敢想象养老金亏了怎么办。”一位北京市民不无担忧地说。
事实上,养老金入市尽管是国际惯例,但却是一个系统工程,最终要解决的是“老有所养”的问题,因此,养老金入市及其相关的运作都需要在明确法律的基础上进行。
正因为如此,无论是理论上还是实践中,针对于养老金入市,各方都在谨慎对待。
广东作为全国社会保险结余最多的省份,该省人力资源和社会保障厅向媒体表示,广东社保基金的管理模式目前仍参照以往的管理模式,大部分存银行。广东省的养老金的管理办法、保值增值计划,其事、权都需经过上级主管部门和国务院的最终认定方可进行。从年前一直延续到目前的社会保险基金入市的说法,应该是多方猜测的结果。
“能否通过养老基金入市实现公众分享经济发展成果,培育受托人、资本市场和健全养老服务体系的目标,需要强化国家顶层设计、法治建设、机构战略和居民教育4个条件。”杨燕绥说,首先,养老基金入市的顶层设计要坚决避免政府部门决策,要制定《养老基金条例》,明确养老储蓄延期征税政策、养老基金投资范围、资产组合原则,此外,建立起投资机构的资质、考核和退出、投资收益分配和风险分担,管理费和谈判、信息披露和财务报告,监督管制等一系列机制。
此外,杨燕绥认为,养老金入市最重要的是保底收益和保值措施。将养老基金中的一部分进行风险投资,固然可以获取较高的收益,但对于接近退休的人来说,却不能承受近期巨大的投资风险。
据介绍,各国政府已开始组建各类“社会发展基金”,将养老基金投入房地产、能源项目等具有稳定赢利机会的项目中去,如美国政府债券、英国环境与社会发展基金、澳大利亚超级年金信托账户等,这是检验社会资源和经济利益向多数人分配或向少数人分配的分水岭。这一点值得我国政府学习。
杨燕绥认为,养老基金入市需要完善法治建设。在未来制定的养老基金条例中,中国养老金市场可以四六分,全国性的投资管理机构作为公共机构,管理40%的养老基金,组合高风险投资和公共项目的效果,确保养老基金的净收益率能跑赢通货膨胀和管理成本。另外60%养老基金委托商业法人机构管理,以其竞争业绩换取资格和收益。两类机构各负其责,具有竞争关系,由养老金投资者和受益人评价,在事实证明商业法人机构业绩更好时,划分比例可以改为三七开或者二八开。此外,立法、司法机关对挪用养老基金的责任人实施最高量刑原则,甚至可借鉴智利实施双重罪的做法。
| 来源: 法制日报 | |
作成日：2012年02月28日
