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2009年是中国的纪念之年，也是转型关键之年。经济领域在金融危机下的主题是“保八”，投资促进型刺激方案在带动经济发展的同时也引发了一系列严重的经济结构与社会治理问题；传统政治与法律领域循着渐进改革的思路前进，但成效不彰。新旧矛盾累积演化，错综复杂，使得中国法治任务危重，步履艰难，但同时我们也从诸多的制度试验和公众参与运动中一瞥希望之光。“危机”成为中国法治在2009年的最大特色，“危”者，旧制不堪也；“机”者，新制欲立也。然新旧更替循法治之途，正合渐进改革和有序参与的政法逻辑。岁末更始，我们盘点本年度中国法治热点，总结法治建设规律，勾勒法治发展前景，意为传承法治理性，追求平衡发展，安顿多元价值。为此，我们精选出中国法治在“吏治”、“立法”、“政府公开”、“决策民主”、“行政执法”和“司法”六大关键性领域的十大热点事件作为分析对象。

吏治与法治

吏治是中国政治的历史主题，也是中国法治的时代主题。吏治明，则法治兴。中国“行政主导”的治理传统决定了中国吏治很难单纯寄托于司法之治，而需要政治与法治并行，尤其是需要通过政治决断力确立关键性的监督制度与责任制度。2009年的吏治领域，“阿勒泰官员财产申报”、“杭州公车改革”和“土地违法行政问责”成为三大热点事件。

》》阿勒泰官员财产申报

官员财产申报一直是中国吏治尤其是反腐败领域长期呼吁建立的一项基础性监督制度，然而中央层面的立法一直久拖不决。2009年1月20日，新疆阿勒泰官员财产初次申报结束，“廉政账户”收款76万元，“收礼”项目为零，新增的“秘密申报”项目则未公开。阿勒泰的地方试验初显成效，成为2009中国吏治改革的“破冰”之举，但关键性项目的申报零数和“秘密申报”的不公开却暗含着制度选择的现实性与妥协性，有滑向仅具形式意义的“收入申报”之虞。官员财产申报关系政体维持和反腐大局，因此，政治决断的重要性远重于地方零星的试点。应通过中央立法确立基本制度和操作框架，强力推行，不能总是寄希望于各种地方性试验。

》》杭州公车改革

据信，中国“三公消费”每年高达9000亿元，占全国财政总支出的六分之一强。这些大大“膨胀”的公共支出严重浪费了财政资源，滋生了腐败作风，萎缩了公仆精神，成为中国吏治的一大顽疾。杭州市于2009年5月启动第一批公车改革，取消副局级以下公务人员的配车，改为车补，300—2600元/月不等。改革之后两个月，公车费用下降32%，效果明显。也有论者指出，配车改车补有变相增加领导收入之嫌。但是，作为一种现实选择，杭州车改举措仍然是一种进步，至少通过明确补贴标准的形式取代了公车私用和滥用，从长期来看有利于压缩公车消费。杭州车改以及其他一些地方跃跃欲试的公车改革，需要在现有基础上寻求思维突破，特别是要强调改革的程序创新，不能老是“自己改自己”。此外，我们也期待各地在公费出游和公款吃喝方面进行积极的制度改革，形成治理“三公消费”的整体经验。

》》土地违法行政问责细则出台

随着中国城市改革与城市化的迅速发展，各级政府土地违法案件频发。2009年6月，相关部门出台土地违法行政问责细则，确立了正式的“土地违法行政问责制”。行政问责是中国行政制度的重要特色，是中国吏治领域责任制度的重要构成。行政问责制不仅在土地违法领域得到适用，更在矿藏开采、食品安全、社会保障等各个领域被广泛采用。不过，实践中有许多地方的行政问题往往流于形式，异化为针对责任官员的“保护措施”，事件过后往往重新获得任用乃至于重用。如果行政问责成为一种愚民游戏，则这一制度的权威与效用将荡然无存。为此，我们应将行政问责与公务员处分紧密相连，使行政问责成为一种具有惩罚确定性的责任制度。

立法与法治

中国法治的危机在很大程度上与立法的不完善或缺位有关。2009年中国立法领域秉承开门立法、专家参与立法的科学民主思路，取得了重要的成绩，推进了社会主义法律体系的建构，但也存在明显的不足。在该领域，“五教授上书事件”与《侵权责任法》的通过，成为两大热点。

》》五教授上书事件

2009年12月7日，北大姜明安等五位法学教授上书全国人大常委会，请求审查《拆迁条例》。事情的直接诱因是不久前成都政府拆迁中的“唐福珍自焚”事件。全国人大常委会和国务院间接作出回应，《拆迁条例》修改提速。“上书”事件意义有二：一是揭示了我国诸多社会冲突事件的制度根源，即法律的不完善；二是探索了一种中国式的立法变迁模式，即“个体行为——公共媒体报道——公共讨论——政府回应”。对于法律不完善，我们认为全国人大和国务院应在以后的日常工作中加大立法调研和修改的力度，主动通过法律修改解决社会矛盾。对于立法变迁模式，我们认为这是中国改革三十年以来公民权利意识觉醒、公共媒体社会责任成型、法律人理性行动凸显以及专家学者公共关怀发扬的可喜进步，是中国公民社会的成熟性的体现，政府需要学会面对权利化、知识化、理性化的新社会。

》》《侵权责任法》通过

2009年12月26日，《侵权责任法》获得通过，这标志着民法领域主要立法的完成。中国在新世纪初提出建设“社会主义法律体系”的法治目标，立法工作进程加快。反观三十年立法的历史，私法领域高歌猛进，而公法领域则显得相对滞后。2009年审议的《行政强制法》草案和《国家赔偿法》修正草案均未获得通过，《行政程序法》更是遥遥无期。私法配合市场经济获得很大发展，公法的限权理性在既定体制下作用有限。然社会主义法治需公法、私法齐头并进，且私法体系也需要公法的强力保护，否则成果易毁。在《侵权责任法》通过之际，民法学界欢呼之，公法学界则应有忧患意识——除了全国人大系统应适时转入公法立法的攻坚之外，公法学界也应继续积累学养、面向问题，为相关立法提供更加成熟的理性基础。

政府信息公开与法治

2009年是《政府信息公开条例》实施的关键一年，各地政府在基本完成《条例》所要求的“硬件”建设的同时，面临着具体的政府信息公开的任务和要求。政府信息公开的公众关注点也从《条例》实施初期的全面关注转向专题关注。在该领域，“广州财政信息公开”成为热点。

》》广州财政信息公开

2009年10月16日，广州市财政局应公民申请而通过官网公开了全市114个部门的预算，引起全国关注。面对同类申请，上海曾以“国家秘密”为由拒绝公开，后又“从善如流”，制定预算公开办法并大力推行。《条例》明确要求政府重点公开“财政预算、决算报告”，包含了对政府财政信息公开的基本要求，使得“阳光财政”成为“阳光政府”的重要构成。该热点事件折射出两大问题：一是本应由政府主动公开的信息却只能通过公民申请的形式公开，显示出政府主动公开不够主动，需要借助公民社会推动；二是经济发达地区似乎也存在保守的“法律认识”，官员法治意识亟待加强。我们认为公民社会的继续推动、地方政府间的制度性竞争与针对官员的法治教育将有利于问题的解决。

决策民主与法治

中国行政领域的法治问题不仅仅是“依法行政”，还涉及“科学行政”、“民主行政”，这种对于行政的“强要求”是和中国的“强行政”本身相适应的。行政决策领域的民主参与问题，不仅将带动政府信息公开向“过程”扩展，也将刺激行政决策程序的深度建构。在该领域，“番禺垃圾焚烧场事件”和“水价调整听证会”成为两大热点。

》》番禺垃圾焚烧场事件

2009年12月20日，广州番禺区政府叫停垃圾焚烧场项目。因为事先决策过程中公众参与不足，专家论证的可信度遭受质疑，政府决策尽管可能具备“形式合法性”，但却不被公众接受，即不具备“行政正当性”。政府决策民主性的缺失一度引发群体性抗争，但政府及时回归法律理性，通过更加充分的信息公开和公众参与，最终在尊重民意的条件下停建有关项目。这很容易让人回想起两年前的“厦门PX事件”，二者之间有着诸多的相似点，这也进一步印证了“厦门PX模式”作为中国公共行政决策正当化模式的普适性。该事件充分证明了发生于行政过程的民主的独特价值。中国的“强行政”呼唤的是一种“行政正当性”，其在制度上的供给框架即为“依法、科学、民主”。番禺经验又一次证明：“行政正当性”的决策框架不仅生成了中国民主的特色，也生成了对于民主与法治关系的新颖理解。

》》水价调整听证会

2009年下半年，各地纷纷酝酿调整水价，也出现了各种各样的“听证会”。与以往类似，从程序上看，有不少听证代表“身份不明”，真正的利益代表者没有发言机会；从结果上看，“逢听必涨”再次应验。这使得公众不仅对于政府，也对于听证会制度本身产生了公共信任危机。被导演的“听证会”背后凸显了我国决策民主领域的严重问题：一是一些政府部门偏离公共利益立场，与民争利，将民生事业办成民怨事业；二是听证会程序不正当，从代表选择、信息公开乃至发言规则都存在严重缺陷；三是听证会效力不确定，对于最终的行政决策的影响微弱；四是消费者组织不力，在博弈中处于下风。中国的行政听证会制度改进必须从以下方面着力改进才可维持制度公信力：政府与相关利益的切割；听证程序的正当化；消费者组织的积极作用；听证会记录的法律效力。

行政执法与法治

与立法和行政决策领域相比，行政执法领域也存在背离法治的问题，“上海钓鱼执法”就是显例。

》》上海钓鱼执法

2009年下半年发生在上海的一系列“钓鱼执法”案引起社会关注。“钓鱼执法”的思维和流程非常简单：执法部门为打击“黑车”，动员协管人员以各种方式（如“胃痛搭车”或其他类似原因）“垂钓”，一旦车主“上钩”，即被引导至预伏地点就法。这是刑事领域“警察圈套”在行政执法中的滥用，且和“有奖举报”结合，催生了“钓鱼”的职业化和黑恶化，善意帮助者频频受害，行政执法也逐渐异化为“部门谋利”机制，从而受到当事人的激烈反弹（如断指/诉讼）和社会各界的一致声讨。“钓鱼执法”暴露了从立法、执法到司法的全流程的法治缺陷，比如立法上没有提供“黑车”、“非法营运”等关键性概念的内涵界定与执法标准，执法过程中随意粗暴，当事人程序权利受挫，司法基本不能及时提供救济。“钓鱼执法”钓出了政府部门的贪婪，也钓出了中国法治的系统性疾患。

司法与法治

司法曾被中国法律人寄予法治的厚望，但在某些方面，因其腐败和能力低下，不仅受到政治的“冷遇和接管”，而且受到公众的鄙夷。但中国法治的成熟显然离不开司法建制，司法现存的问题也不完全是司法本身的责任，而是由整个中国法治根植的政法系统的运行逻辑以及法律职业伦理的薄弱造成的。重庆“唱红打黑”的喜与忧折射出了此种危机。

》》重庆“唱红打黑”的喜与忧

2009年，重庆“打黑”行动暴露了三十年法治建设在制度之外的伦理性失败。与“打黑”相伴随的“唱红”则预示了一种基于政治体本能的伦理重建意识，二者之间存在因果联系。

重庆“唱红打黑”在普通民众心中是大快人心之事，在法律人看来，重庆的现象有喜有忧：“喜”者，暴露出法治建设的死角，通过政治方式重建一种社会伦理，从而为法律职业伦理的重新生长提供土壤；“忧”者，法律人能否从直觉式的悲愤中觉醒，反躬自省，着手重建扎实的法律职业伦理，以可靠的职业伦理以及专业化的法律技能为中国法治赢得声誉。未来三十年，考验中国法治的根本点在于法律人如何在中国的政治社会环境中，以理解、自律和积极作为重构法律职业伦理，促进中国司法建制的真正成熟。

回顾与展望

盘点2009年中国法治，我们始终坚持从中国的体制和问题出发进行理解与反思。

中国法治历经改革三十年的锤炼，在吏治、立法、行政、司法领域取得了重要成就，也面临着巨大的结构性挑战。“党管干部”原则和“行政主导”体制决定了中国吏治的独特性。在这方面，阿勒泰官员财产申报、杭州公车改革和土地违法行政问责制的相关制度改革体现了这一制度理性。中国的立法在2009年继续遵循科学民主路线，《拆迁条例》修改在即，《侵权责任法》终获通过。然而中国立法仍然呈现出“私法优先，公法滞后”的态势，与新的改革指向不相协调，需作改进。行政领域呈现出更多的社会矛盾，群体性事件频发，可谓危机重重。但行政领域的政府信息公开和体现决策民主的公众参与在制度和实践上都得到了重要的发展，积累了日益丰富的经验，番禺项目停建和广州财政信息公开就是明证。执法领域的乱象还未得到根治，撇开一直作为热点的“城管执法”，“上海钓鱼执法”暴露出从立法、执法到司法的一系列法治漏洞，牵一发而显全身，启发我们整体面对法治问题。作为“正义最后一道防线”的中国司法则在重庆的“唱红打黑”中黯然神伤，三十年法治建设尽管在制度上硕果累累，但在法律职业伦理上遭遇了重大失败，这是中国法治的最大危机，不能遗忘，不能抱怨，只能重新出发，通过职业伦理的重建争取中国法治的尊严。

展望2010年，我们抱持谨慎的乐观态度。如果能在上述主要的领域和问题框架里进行扎实的制度建设和实践，中国法治或能在制度上健全，在伦理上成熟，在行动上有力，从而在保护公民权利、健全公共生活秩序、彰扬公平正义法治精神诸方面发挥更积极的作用。

（来源：方圆法治）

作成日：2010年01月15日